Gazette des Communes - L’essentiel - La réforme des collectivités territoriales

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JB. Forray | Publié le 01 février 2009 | Mis à jour le 07 septembre 2009 | Dossier : 4 scénarios pour une révolution

Après des mois de débats, nous publions le 20 juillet l'avant-projet de loi de réforme des collectivités. Notre dossier en décrypte les grands chapitres, ainsi que les enjeux de cette réforme.

En plein cœur de l’été, le gouvernement finit par dévoiler ses intentions. Son « avant-projet de loi relatif aux collectivités territoriales » comporte la bagatelle de 73 articles. Une somme qui ressemble fort à une synthèse entre les rapports «Balladur» et «Belot», les positions arrêtées de l’UMP et l’esprit de consensus propre au Sénat.

Ce document que nous publions le 20 juillet, sera soumis à une concertation express avec les associations d’élus. Le projet de loi proprement dit devrait être présenté en conseil des ministres à la rentrée. Suivraient deux projets de loi dédiés aux compétences et aux modes d’élection.

Passage en revue des principales mesures envisagées par le gouvernement :

• Des conseillers territoriaux siégeant à la fois au conseil général et au conseil régional prennent place dès les premiers articles de l’avant-projet. Aucune précision, cependant, sur leur mode de scrutin. L’hostilité de l’Assemblée des départements de France et de l’Association des régions de France ne retombe pas pour autant.
• Une répartition des sièges dans les intercommunalités, en fonction de critères démographiques fixés par la loi. Une mini-révolution. Dans beaucoup de communautés, les petites communes se révèlent aujourd’hui sur-représentées.
• La suppression de la clause générale de compétence des départements et des régions. « Toutefois, dans les conditions définies par la loi, certaines (…) compétences peuvent être partagées », tempère aussitôt l’avant projet.
• 50 % minimum financés par le maître d’ouvrage pour les projets cofinancés par plusieurs collectivités.
• Des métropoles, facultatives, pour les bassins de plus de 500 000 habitants. Elles sont dotées, au minimum, de l’ensemble des compétences des conseils généraux et des communautés urbaines. Toute création fait l’objet d’un décret en Conseil d’Etat. En clair, comme l’indique l’exposé des motifs provisoire, « le gouvernement garde un pouvoir d’appréciation sur la décision finale ». Mais rien, là non plus, sur le mode d’élection.
• Un achèvement de la carte intercommunale début 2014. Conformément à ce qu’avait pu indiquer à «La Gazette» une source proche du gouvernement, la date de début 2014 a, in fine, été retenue à la fois pour intégrer à une communauté les dernières communes récalcitrantes et terminer le grand chantier de la rationalisation des périmètres. Une échéance que l’Association des maires de France (AMF) et l’Assemblée des communautés de France (ADCF) jugent trop rapprochée du scrutin municipal.

Avant projet de loi (1) : décryptage des changements pour les élus

R. Richard | Publié le 20 juillet 2009 | Mis à jour le 03 septembre 2009 | Dossier : 4 scénarios pour une révolution

Selon l'avant projet de loi relatif à la réforme des collectivités, le gouvernement aurait choisi de suivre le rapport «Balladur» concernant la création de conseillers territoriaux, siégeant à la fois aux conseils généraux et régionaux.

«Les conseillers territoriaux siègent au conseil général de leur département d’élection et au conseil régional de la région à laquelle appartient leur département d’élection», indique le texte. Ces conseillers seraient renouvelés intégralement tous les six ans et rééligibles. Les élus des départements sont aujourd’hui renouvelés de moitié tous les trois ans.
Les dispositions relatives au mode de scrutin et au régime indemnitaire sont encore en cours d’élaboration.

Statut de l’élu
L’avant projet de loi contient aussi cinq articles relatifs au statut des élus et qui visent à :

• renforcer les obligations des collectivités en matière de formation. Le plafond des dépenses en la matière est relevé de 20 à 30 % des indemnités pouvant être allouées aux élus et un plancher est institué à 5 % de ces indemnités ;
• étendre l’allocation de fin de mandat aux communes de moins de 1.000 habitants ;
• étendre le congé électif aux candidats des communes de 500 à 3.500 habitants, aujourd’hui possible seulement pour les communes de plus de 3.500 habitants ;
• calculer l’enveloppe indemnitaire des maires et des adjoints selon le nombre maximal d’adjoints et non plus leur nombre réel. Selon le texte, cette modification doit permettre de «dégager des marges de manœuvre pour augmenter le régime indemnitaire des adjoints et des conseillers municipaux, lorsque le conseil décide de ne pas élire autant d’adjoints que la loi le permet» ;
• étendre l’indemnité des délégués des communes aux délégués siégeant dans les conseils des communautés de communes (plafonnée à 6% de l’indice brut 1.015), seulement allouée actuellement à ceux siégeant aux communautés urbaines et d’agglomérations.

Elections des délégués communautaires
Enfin, le titre premier de l’avant projet de loi traite de l’élection des délégués communautaires. Pour les communes de 500 habitants et plus, les délégués sont élus en même temps que les conseillers municipaux. «Une fois effectuée l’attribution des sièges de conseillers municipaux (…) les sièges de délégués de communes sont répartis dans les mêmes conditions entre les listes», précise le texte.
Pour les communes de moins de 500 habitants, la désignation des délégués se fait au sein des membres du conseil municipal par scrutin secret à la majorité absolue.

Le document de travail prévoit aussi de fixer le nombre de délégués aux conseils communautaires, à l’image du système en vigueur pour les communautés urbaines, et d’en finir avec le dispositif de leur fixation par accord amiable qui conduit à des effectifs hétérogènes sur le territoire. Le nombre de sièges attribué à chaque commune dépendrait donc à l’avenir de sa taille.
Une disposition qui, si elle était adoptée, pourrait un peu changer la face de l’intercommunalité. Beaucoup de communautés ont pu se constituer grâce à une surreprésentation des petites communes soucieuses de ne pas se retrouver «avalées» par plus grandes qu’elles.

Scrutin des communes
Le projet du gouvernement modifie également le mode de scrutin des conseillers municipaux des communes de 500 à 2.499 habitants, dès les prochaines municipales. Il devient de liste à deux tours, sans adjonction ni suppression de nom et sans modification de l’ordre de présentation, comme pour les communes de plus de 3.500 habitants aujourd’hui.
De plus, la déclaration de candidature est rendue obligatoire.

Le projet de loi, encore en cours d’arbitrage, devrait être présenté en Conseil des ministres dans sa mouture finale fin août ou début septembre.

Avant projet de loi (2) : décryptage des compétences des collectivités

R. Richard | Publié le 20 juillet 2009 | Mis à jour le 03 septembre 2009 | Dossier : 4 scénarios pour une révolution

L'avant projet de loi relatif à la réforme des collectivités prévoit, dans la partie relative aux compétences, de supprimer la clause générale dont disposent aujourd'hui les conseils généraux et régionaux. Ils pourraient tout de même participer financièrement à des projets hors de leur champ d'intervention. Seules les communes disposeraient donc encore de la clause générale.

Les départements et les régions ne pourraient donc bientôt plus exercer que dans les domaines de compétence que leur assigne la loi. Une loi qui devrait d’ailleurs être modifiée par un autre texte, à venir dans un délai de 24 mois.

Cette période «transitoire» doit notamment permettre de supprimer les clauses de compétence générales figurant dans différents codes, notamment dans le domaine du sport ou du tourisme.

Si l’avant projet affirme que, «sauf exception, toute compétence ou partie de compétence est attribuée à une seule catégorie de collectivité», il reconnaît aussi la possibilité de partage de celles-ci et renvoie leur répartition à un second texte.
Ce document de travail offre toutefois la contribution financière des régions et des départements à des projets d’échelons géographiquement inférieurs, même en dehors de leur champ d’action.

Délégation de compétences
Au législateur reviendrait aussi la tâche de définir les domaines dans lesquels régions et départements peuvent organiser un appel à délégation de compétences à des communes, des EPCI ou des métropoles. Des régions peuvent aussi mettre en place ce nouveau type de délégation vers le département.
Une collectivité pourrait également déléguer une compétence exclusive, sauf si la loi ne le permet pas explicitement. L’objectif affiché est de «s’adapter aux réalités et aux situations locales».

Le projet du gouvernement organise également la désignation d’un chef de file dans le cas de compétence partagée. Les collectivités pourraient donc, dans le cadre de leur accord, désigner «l’autorité chargée de l’exercice coordonné».
Celles désignées comme maître d’ouvrage devraient financer au moins 50 % des projets tant en fonctionnement qu’en investissement, 30 % pour le renouvellement urbain et 10 % pour les monuments classés.
Enfin, un article prévoit l’interdiction de l’attribution, d’une collectivité à une autre, d’une aide subordonnée à l’adhésion à un EPCI ou à un syndicat mixte.

Le projet de loi, encore en cours d’arbitrage, devrait être présenté en Conseil des ministres dans sa mouture finale fin août ou début septembre, la date du 16 septembre étant actuellement évoquée.

Avant projet de loi (3) : décryptage de la création des métropoles et des communes nouvelles

R. Richard | Publié le 21 juillet 2009 | Mis à jour le 04 septembre 2009 | Dossier : 4 scénarios pour une révolution

L’avant projet de loi consacre, comme prévu, le principe de la création de métropole, sur la base du volontariat, qui semblait, depuis le rapport «Balladur», susciter un relatif consensus, même si ses modalités restaient encore en discussion.

Le gouvernement crée donc une nouvelle collectivité qui comprend au minimum 500.000 habitants. Une barre qu’atteignent aujourd’hui les communautés urbaines de Lyon, Marseille, Lille, Bordeaux, Toulouse, Nantes et Nice. Un seuil, qui, selon une source très proche du gouvernement, pourrait être revu à la baisse.
Objectif : répondre à l’impératif d’aménagement du territoire. En clair, donner la possibilité à une agglomération de l’est de la France de rejoindre ce club. La communauté urbaine de Strasbourg (CUS) paraît, à ce titre, la mieux placée.

La métropole aurait vocation à se substituer aux départements et aux communautés urbaines dans les zones concernées, en récupérant les personnels, les biens et les compétences de ces échelons. Les recettes correspondantes sont également transférées. Les communes et les régions pourraient aussi lui donner des compétences qui leur sont dévolues.
La notion d’intérêt métropolitain serait inventée dans un certain nombre de domaines.

Création et périmètre
Leur création serait à l’initiative soit :

• des deux tiers au moins des conseils municipaux des communes membres d’un EPCI à fiscalité propre, représentant plus de la moitié de sa population, ou de la moitié au moins des conseils municipaux des communes représentants les deux-tiers de la population ;
• de l’organe délibérant d’un EPCI à fiscalité propre ;
• du représentant de l’Etat dans le département.

Eventuellement, sur proposition des demandeurs, ce représentant  de l’Etat décide du périmètre de la métropole qu’il doit soumettre pour avis aux départements et aux municipalités concernées. Un décret en Conseil d’Etat crée cette collectivité et décide de la date d’élection du conseil de métropole.
Tout au long de cette procédure, le conseil général est simplement consulté. Autant dire que, face à une volonté métropolitaine forte, il s’efface en milieu urbain. Un casus belli de plus pour l’Assemblée des départements de France (ADF).

Les premières pourraient voir le jour 18 mois après la promulgation de la loi. Leur création vaut suppression des EPCI recouverts entièrement et réduction de ceux intégrés partiellement.
L’élection des conseillers métropolitains est renvoyée à une future modification du Code électoral.

Commune nouvelle
«Une commune nouvelle peut être créée en lieu et place des communes appartenant à un même EPCI à fiscalité propre dont la population totale (…) est inférieure à 500.000 habitants», dispose ce document de travail. Ces «communes nouvelles» auraient un potentiel géographique plus important que les fusions existantes, précise l’exposé des motifs.
Elles verraient le jour à l’initiative des conseils municipaux, d’un EPCI ou du préfet, et après consultation des populations concernées. Ces collectivités récupèreraient alors les personnels, les biens et les obligations des EPCI supprimés et des communes du secteur.

Le projet du gouvernement prévoit que les communes nouvelles pourront adhérer à un EPCI sauf si des «territoires», les anciennes communes qui disposeront alors d’un maire et d’un conseil de territoire, sont conservés. Ces territoires fonctionneraient comme les arrondissements de Paris, Lyon et Marseille.
Si les indemnités des conseillers de ces communes nouvelles ne devraient pas varier, celles des maires devraient augmenter de 30 %. Pour les territoires, les maires auront des indemnités en baisse de 30 % et les conseillers ne recevront plus rien.

Regroupement de collectivités
L’avant projet permet aux départements et aux régions volontaires de se regrouper, avec une faculté de consulter la population à ce sujet. Le gouvernement pourra décider ou non de donner suite à cette demande de regroupement.

Le projet de loi définitif devrait être présenté en Conseil des ministres fin août ou début septembre, la date du 16 septembre étant actuellement évoquée.

Avant projet de loi (4) : décryptage des évolutions pour l’intercommunalité

R. Richard | Publié le 22 juillet 2009 | Mis à jour le 03 septembre 2009 | Dossier : 4 scénarios pour une révolution

L’avant projet de loi prévoit un achèvement de la carte intercommunale d’ici au 1er janvier de l’année 2014 en facilitant un certain nombre de procédures de dissolution ou de fusion.

Le texte prévoit une consécration législative pour les schémas d’orientation de l’intercommunalité, prévus seulement pour le moment par une circulaire. L’objectif est de couvrir l’intégralité du territoire, de rationaliser les EPCI existants et de tirer les conséquences de la suppression des pays, aussi organisée par ce projet.
Ces schémas devront être approuvés d’ici au 31 décembre 2011. Le préfet à ensuite deux ans pour créer, modifier ou fusionner un ou plusieurs EPCI, qu’il ait reçu l’accord des municipalités concernées ou non. Au 1er janvier 2014, la carte de l’intercommunalité serait donc achevée.

Le représentant de l’Etat pourra également dissoudre, modifier ou fusionner les syndicats de communes ou mixtes conformément aux prévisions du schéma de coopération intercommunale. La simplification des procédures de dissolution, ou de reprise de l’activité de ces syndicats par des EPCI à fiscalité propre est prévue par ce document de travail.

Mutualisation EPCI-communes
L’avant projet de loi doit également lever certains obstacles à la fusion d’EPCI à fiscalité propre. En revanche, la possibilité de discontinuité et d’enclave prévue par la loi de 2004 relative aux libertés et aux responsabilités locales afin de favoriser le développement de l’intercommunalité à fiscalité propre n’est plus d’actualité étant donné que la couverture territoriale est assurée, indique l’exposé des motifs.
Par ailleurs, il est envisagé par diverses dispositions de simplifier la mise en commun des services et d’étendre les mutualisations de moyens, la dotation globale de fonctionnement et les quatre taxes locales directes entre un EPCI et ses communes membres.

Pouvoir de police
Concernant le transfert de compétence d’une municipalité à une intercommunalité, il serait facilité en passant d’une approbation à la majorité renforcée à une majorité simple. De plus, les plans locaux d’urbanisme seraient eux attribués systématiquement aux communautés de communes et d’agglomération, comme c’est déjà le cas pour les communautés urbaines.

Le gouvernement propose aussi que le pouvoir des présidents d’EPCI disposent automatiquement des pouvoirs de police dans les domaines de l’élimination des déchets, l’assainissement, l’organisation des manifestations culturelles et sportives, des réalisations d’aires d’accueil pour les gens du voyage ou en matière de stationnement et de circulation quand ces questions relèvent des compétences de l’EPCI.
Ce transfert n’est actuellement qu’une simple possibilité offerte aux maires.

Exception du Grand Paris
Dans l’idée de réduction des exécutifs locaux, ce projet vise à une réduction d’un tiers des effectifs intercommunaux. Le nombre de vice-présidents, aujourd’hui limité à 30 % de l’assemblée délibérante, deviendrait plafonné à 20 % de cette assemblée dans la limite de 15 élus.

Toutes ces mesures ne concernent pas l’Ile-de-France afin de «ne pas interférer avec les choix de gouvernance territoriale qui sont susceptibles de résulter, à l’avenir, du projet de Grand Paris», précise ce document.

Le projet de loi, encore en cours d’arbitrage, devrait être présenté en Conseil des ministres dans sa mouture finale fin août ou début septembre, la date du 16 septembre étant actuellement évoquée.

• Scénario 1 La fusion des échelons
• Scénario 2 Des redécoupages à la carte
• Scénario 3 La fin des financements croisés
• Scénario 4 De vrais blocs de compétences